היתר פליטה
היתר פליטה הוא אישור שנותן המשרד להגנת הסביבה מכוח חוק אוויר נקי, התשס"ח-2008, וכל מי שמקים או מפעיל מקור פליטה שמופיע בתוספת השלישית לחוק חייב בו כתנאי לפעילות. ההיתר קובע ערכי פליטה מרביים לכל מוקד, מחייב יישום הטכניקה המיטבית הזמינה (BAT) ומגדיר דרישות ניטור ודיווח. תוקפו כיום שבע שנים, והפעלת מקור פליטה בלעדיו חושפת תאגיד לעיצום כספי של עד 800 אלף שקל ולאחריות פלילית.
מה זה היתר פליטה ולמה הוא נדרש
חוק אוויר נקי נכנס לתוקף ב-1 בינואר 2011 והחליף מערך מפוזר של צווים אישיים והוראות מכוח חוקים שונים. החוק קבע לראשונה מסגרת אחת לניהול איכות האוויר בישראל: ערכי סביבה מחייבים, תכנית לאומית לצמצום זיהום אוויר, ובליבו מנגנון של היתרי פליטה למקורות הפליטה הגדולים במשק.
ההיתר עצמו הוא מסמך מפורט, לעיתים עשרות עמודים, שמסדיר עבור המפעל:
- ערכי פליטה מרביים לכל מוקד פליטה, למזהמים הרלוונטיים לפעילות: חלקיקים, תחמוצות חנקן, תחמוצות גופרית, חומרים אורגניים נדיפים, מתכות, דיאוקסינים ועוד, לפי רשימת המזהמים שבתוספת החמישית לחוק.
- הטכנולוגיות והאמצעים למניעת פליטות ולצמצומן שעל המפעל להתקין ולהפעיל.
- הוראות ניטור רציף, דיגום תקופתי, רישום ודיווח.
- הוראות לאירועים לא שגרתיים: הפעלה, השבתה ותקלות.
בישראל מחזיקים היתר פליטה כ-180 מפעלים, בעיקר בתחומי האנרגיה, הכימיה, המינרלים, המתכת והפסולת. שאר בתי העסק מוסדרים בכלים אחרים, ובראשם תנאים סביבתיים ברישיון העסק.
מי חייב בהיתר: התוספת השלישית לחוק אוויר נקי
החובה חלה על "מקור פליטה טעון היתר": מקור שבו מתבצעת אחת הפעילויות המנויות בתוספת השלישית לחוק, ברובן עם סף כמותי. נקודה קריטית שמפעלים רבים מפספסים: התוספת קובעת במפורש שהספים מחושבים לפי הכושר המרבי שניתן להגיע אליו במקור הפליטה, גם אם בפועל המתקן מופעל בתפוקה נמוכה יותר.
| קטגוריה | דוגמאות לפעילויות ולספים |
|---|---|
| תעשיות אנרגיה | מתקני שריפה בהספק תרמי מעל 50 מגה-וואט, זיקוק גז ודלק, תנורי קוק, ניזול או גזיפיקציה של פחם |
| ייצור ועיבוד מתכות | ייצור ברזל גולמי או פלדה מעל 2.5 טון לשעה, יציקת מתכות ברזליות מעל 20 טון ליום, התכת עופרת וקדמיום מעל 4 טון ליום ושאר מתכות מעל 20 טון ליום, טיפול שטח כימי או אלקטרוליטי באמבטיות שנפחן הכולל מעל 30 מ"ק |
| תעשייה מינרלית | ייצור מלט בכבשנים סובבים מעל 500 טון ליום, סיד מעל 50 טון ליום, זכוכית וסיבי זכוכית מעל 20 טון ליום התכה, מוצרים קרמיים מעל 75 טון ליום |
| תעשייה כימית | ייצור בקנה מידה תעשייתי של חומרים אורגניים או אנאורגניים בסיסיים, דשנים, ביוצידים, תרופות וחומרי נפץ, ללא סף כמותי |
| ניהול פסולת | השבה וסילוק של פסולת מסוכנת מעל 10 טון ליום, טיפול תרמי בפסולת מוצקה לא מסוכנת מעל 3 טון לשעה |
| פעילויות אחרות | ייצור מזון מחומרי גלם מהצומח מעל 300 טון ליום, טיפול שטח בממיסים אורגניים מעל 150 ק"ג לשעה או 200 טון לשנה, כילוי פגרים ופסדים מעל 10 טון ליום |
שימו לב לקטגוריית האנרגיה: הסף של 50 מגה-וואט תרמי נבחן ברמת מקור הפליטה כולו, ולכן ריכוז גדול של יחידות שריפה באתר אחד, למשל גנרטורים בחוות שרתים, עשוי לחצות אותו גם כשכל יחידה בנפרד קטנה בהרבה. הרחבנו על כך במדריך הייעודי בנושא היתר פליטה לגנרטורים ומתקני שריפה.
מפעל שאינו חוצה את הספים אינו פטור מרגולציית אוויר: הוא יידרש בדרך כלל לעמוד בתנאים סביבתיים ברישיון העסק, בתקנות ייעודיות ובחובות דיווח, אך לא בהליך היתר הפליטה המלא.
רוצים להבין מה המשמעות עבור הארגון שלכם? צוות ELM זמין לשיחת ייעוץ ראשונית.
תהליך הבקשה מול המשרד להגנת הסביבה
ההליך מוסדר בחוק ובתקנות אוויר נקי (היתרי פליטה), התש"ע-2010, ומתנהל מול הממונה במשרד להגנת הסביבה. אלה שלביו בפועל:
- בדיקת חבות ותכנון מקדים. האם הפעילות נכנסת לתוספת השלישית, באיזו קטגוריה, ומה נגזר מכך על לוחות הזמנים והתקציב.
- הכנת הבקשה והסקרים. זהו השלב הארוך ביותר, בדרך כלל חודשים ארוכים של איסוף נתונים, דיגומים וכתיבה (פירוט בהמשך).
- הגשה ותשלום אגרה. המשרד מאשר את קבלת הבקשה בתוך 21 ימים ובודק את שלמותה. בקשה חסרה מוחזרת להשלמות.
- העברת עותק לרשות המקומית. היחידה הסביבתית או איגוד הערים רשאים להגיש חוות דעת לבקשה בתוך 90 ימים.
- בדיקה מקצועית והחלטה. החוק מחייב את הממונה להודיע על החלטתו בתוך שישה חודשים מיום שהוגשה בקשה מלאה על כל פרטיה, עם אפשרות הארכה מנומקת של שלושה חודשים בבקשות מורכבות. דרישת מידע נוסף עוצרת את מניין הימים, ולכן בפועל השלב מתארך.
- טיוטת היתר ושיתוף הציבור. החליט הממונה לתת היתר, הוא מכין טיוטה. הבקשה, המסמכים הנלווים והטיוטה מתפרסמים באתר המשרד, והודעה מתפרסמת בעיתון יומי. כל אדם רשאי להגיש הערות לטיוטה בתוך 45 ימים, ובמקרים חריגים של שירות חיוני ניתן לקצר את התקופה עד 21 ימים.
- דיון בהערות והיתר סופי. הממונה חייב לדון בהערות שהוגשו, רשאי לקיים דיון פומבי, ויכול לשנות תנאים, לדחות את מתן ההיתר ואף לסרב. רק לאחר מכן נחתם ההיתר הסופי ומתפרסם.
בפועל, מתחילת העבודה על הסקרים ועד היתר סופי חולפת בדרך כלל כשנה וחצי, ובמפעלים מורכבים יותר. מפעל חדש צריך לשקלל זאת בלוח הזמנים של ההקמה, מה גם שהחוק קושר בין הבקשה להיתר פליטה לבין פרק איכות האוויר בתסקיר השפעה על הסביבה בהליכי התכנון.
סקר תהליכים ופליטות: הלב של הבקשה
תקנות היתרי הפליטה מגדירות את תוכן הבקשה, ובפועל מדובר בארבעה סקרים שנבנים זה על גבי זה:
- סקר תהליכים: תיאור כל המתקנים, קווי הייצור והפעילויות במקור הפליטה, רשימות חומרי הגלם והחומרים הנצרכים, זיהוי החומרים הנפלטים מכל מקור ותיאור טכני של מתקני הטיפול וההפחתה הקיימים.
- סקר פליטות: כימות הפליטות המוקדיות (ארובות ומוקדים מוגדרים), הערכת הפליטות הלא מוקדיות (אחסון, מכלים, דליפות מציוד) והפליטות הלא שגרתיות בתרחישי הפעלה, השבתה ותקלה.
- סקר סביבתי: הערכת איכות האוויר בסביבת המפעל, לרוב באמצעות מודל פיזור, והשוואת הריכוזים הצפויים לערכי סביבה ולערכי יעד.
- סקר פערים: השוואת המצב הקיים לדרישות הטכניקה המיטבית הזמינה ותכנית מדורגת לסגירת הפערים, כולל אומדני עלויות ולוחות זמנים.
הטעויות הנפוצות שמעכבות בקשות: הערכת חסר של פליטות לא מוקדיות, רשימות חומרים שאינן משקפות את המצב העדכני ברצפת הייצור, התעלמות מתרחישי תקלה והפעלה, וסקר פערים שנכתב ללא היכרות מעמיקה עם מסמכי הייחוס האירופיים העדכניים. כל אחת מאלה מייצרת סבב דרישות השלמה שמאריך את ההליך בחודשים.
BAT: אמת המידה הטכנולוגית של ההיתר
תנאי ההיתר וערכי הפליטה נקבעים בזיקה לטכניקה המיטבית הזמינה. החוק מחייב את הממונה להתחשב בנהוג במדינות מפותחות ובהנחיות ארגונים בין-לאומיים, ובראשם האיחוד האירופי, ובפועל ההיתרים בישראל מפנים למסמכי הייחוס הענפיים (BREF) ולטווחי ערכי הפליטה הנגזרים מהם. משמעות מעשית: סקר הפערים והמשא ומתן על תנאי ההיתר מתנהלים סביב המסמכים האלה, ומי שמכיר אותם לעומק מגיע להליך בעמדה טובה. הסבר מלא על המסמכים ועל יישומם בישראל תמצאו במדריך בנושא BAT ומסמכי BREF בישראל.
תוקף ההיתר, חידוש ושינויים
היתר פליטה ניתן כיום לתקופה של שבע שנים. המפעלים חולקו לקבוצות ענפיות שהגישו בקשות במחזוריות שנתית מאז 2011, כך שבכל שנה מתחדשים היתרים של קבוצה אחרת. חידוש היתר מתנהל בהליך דומה לבקשה ראשונה, כולל עדכון הסקרים, בחינה מחודשת מול מסמכי הייחוס העדכניים ושיתוף ציבור, ולכן נכון להתחיל את ההיערכות לחידוש כשנה וחצי עד שנתיים לפני מועד הפקיעה.
שינוי הפעלה משמעותי, כלומר שינוי במתקן, בתהליך או בהיקפי הפעילות שעשוי להשפיע על הפליטות, טעון אישור מראש של הממונה וכרוך באגרה נפרדת. ביצוע שינוי כזה ללא אישור הוא עבירה ועילה לעיצום כספי, ולכן חשוב לבחון כל פרויקט הרחבה או החלפת ציוד מול תנאי ההיתר לפני הביצוע.
אגרות: כמה זה עולה
אגרת הבקשה נקבעת בתקנות אוויר נקי (אגרות), התשע"א-2010, לפי יחידות חיוב שמשקפות את מורכבות המקור. נכון לעדכון האחרון של התקנות, האגרה עומדת על כ-240 אלף שקל ליחידת חיוב, צמודה למדד ומתעדכנת ב-1 בינואר מדי שנה.
| סוג הפעילות | יחידות חיוב |
|---|---|
| מתקן שריפה בדלק מוצק | 4 |
| מתקן שריפה בדלק נוזלי | 2 |
| מתקן שריפה בדלק גזי | 1 |
| תעשייה מינרלית | 2 (4 אם נשרפת בה פסולת) |
| תעשייה כימית | 1 עד 4, לפי מספר התהליכים |
| ניהול פסולת | 4 |
| ייצור ועיבוד מתכות ופעילויות אחרות | 1 |
המשמעות: מפעל כימי מרובה תהליכים או מתקן שריפה בדלק מוצק עשויים לשלם אגרה של כמעט מיליון שקל, בעוד מתקן גזי פשוט ישלם כרבע מכך. אגרת שינוי הפעלה משמעותי עומדת על כ-34.5 אלף שקל ליחידת חיוב. התקנות מאפשרות פריסת חלק מהתשלום על פני תקופת ההיתר. לצד האגרה יש לתקצב את עלויות הכנת הסקרים, הדיגומים, מערכי הניטור והליווי המקצועי, שאינן חלק מהאגרה.
אכיפה וסיכונים
חוק אוויר נקי מפעיל שלושה מסלולי אכיפה במקביל:
- עיצום כספי: הפעלת מקור פליטה טעון היתר ללא היתר או בניגוד לתנאיו, וכן ביצוע שינוי הפעלה משמעותי ללא אישור, גוררים עיצום של 400 אלף שקל ליחיד ו-800 אלף שקל לתאגיד. הפרות אחרות, כמו אי-קיום הוראות ניטור, מדורגות בסכומים נמוכים יותר, ובהפרה נמשכת או חוזרת מתווספות תוספות.
- אכיפה פלילית: הפעלה ללא היתר וגרימת זיהום אוויר חזק או בלתי סביר נושאות עד שנתיים מאסר וקנס משולש מהקנס הקבוע בחוק העונשין, ולתאגיד קנס כפול פי שישה. בנסיבות מחמירות שגרמו או עלולות לגרום זיהום ממשי, עד שלוש שנות מאסר וכפל קנס. לעבירה נמשכת נוסף קנס יומי, ובית המשפט מוסמך להטיל קנס נוסף בגובה טובת ההנאה שהופקה מהעבירה, כולל הוצאה שנחסכה.
- צווים מנהליים: צווים והודעות אי-שימוש שיכולים לעצור את פעילות מקור הפליטה באופן מיידי, עוד לפני הליך משפטי.
נושאי משרה חשופים לאחריות אישית אם לא פיקחו על קיום החוק בתאגיד. סקירה רחבה של כלי האכיפה הסביבתיים ומדיניות ההפעלה שלהם מרוכזת במאמר בנושא אכיפה סביבתית ועיצומים כספיים.
מה משתנה עם הרישוי הסביבתי המשולב
באפריל 2024 אושר בכנסת חוק הרישוי הסביבתי המשולב, שמאחד את שלושת מסלולי הרישוי המרכזיים, היתר הפליטה, היתר הרעלים והתנאים הסביבתיים ברישיון העסק, למסמך רישוי אחד. מנקודת המבט של מי שחייב או מחזיק בהיתר פליטה, אלה עיקרי השינוי:
- הגשה מדורגת לפי ענפים: החל מינואר 2027 ועד ינואר 2033 יידרשו ענפי פעילות שונים, לפי לוח זמנים שמפרסם המשרד, להגיש בקשה להיתר סביבתי משולב. לכל מפעל מועד משלו, ולכן נדרשת בדיקה פרטנית.
- תוקף ארוך יותר: היתר משולב ראשון יינתן לשבע שנים, וחידושיו לעשר שנים, לעומת שבע שנים בכל מחזור כיום.
- היקף רחב: הרפורמה צפויה לחול על כ-1,570 מפעלים ובתי עסק, הרבה מעבר לכ-180 מחזיקי היתרי הפליטה כיום, עם החלה רחבה של עקרון ה-BAT.
- היתרים קיימים ממשיכים לחול לפי הוראות המעבר, עד למועד ההגשה שנקבע לענף.
למי שכבר מחזיק היתר פליטה, הצעד הראשון הוא לוודא באיזו שנת הגשה נמצא הענף ומה נדרש להכין מראש. ריכזנו את התמונה המלאה במדריך בנושא הרישוי הסביבתי המשולב ובמאמר על הוראות המעבר להיתרים סביבתיים קיימים.
איך ELM מלווה תהליכי היתר פליטה
ELM מלווה מפעלים לאורך כל מחזור החיים של ההיתר: בדיקת חבות מול התוספת השלישית כבר בשלב התכנון, הכנת סקר תהליכים ופליטות וסקר פערים מול BAT, ניהול ההליך מול הממונה כולל מענה לדרישות השלמה ולהערות ציבור, ליווי חידושים ושינויי הפעלה, והיערכות מוקדמת לרישוי המשולב. הגישה שלנו מחפשת את האיזון בין דרישות הרגולציה לאילוצים התפעוליים והעסקיים של המפעל. פירוט על השירות בעמוד שירותי היתרי פליטה.
שאלות ותשובות
כמה זמן לוקח לקבל היתר פליטה?
החוק מחייב את הממונה להחליט בתוך שישה חודשים מהגשת בקשה מלאה, עם אפשרות הארכה של שלושה חודשים בבקשות מורכבות. בפועל, הכנת הסקרים אורכת חודשים ארוכים, דרישות השלמה עוצרות את מניין הימים, ולכן ההליך כולו, מתחילת העבודה ועד היתר סופי, נמשך בדרך כלל כשנה וחצי. במפעל חדש שההיתר תנאי להפעלתו, מומלץ להתחיל מוקדם ככל האפשר.
כמה עולה אגרת היתר פליטה?
האגרה נגזרת ממספר יחידות החיוב של מקור הפליטה: כ-240 אלף שקל ליחידה, בהצמדה למדד. מתקן שריפה בדלק גזי משלם יחידה אחת, ואילו מפעל כימי מרובה תהליכים, מתקן פסולת או מתקן שריפה בדלק מוצק משלמים ארבע יחידות, כלומר קרוב למיליון שקל. אגרת שינוי הפעלה משמעותי היא כ-34.5 אלף שקל ליחידה, וניתן לפרוס חלק מהתשלום.
מה הסיכון בהפעלת מקור פליטה בלי היתר?
שלושה מסלולים במקביל: עיצום כספי של עד 800 אלף שקל לתאגיד (400 אלף ליחיד), אחריות פלילית של עד שנתיים מאסר וקנסות מוגדלים לתאגיד, ועד שלוש שנות מאסר בנסיבות מחמירות, וכן צווים מנהליים שעוצרים את הפעילות מיידית. בנוסף, בית המשפט רשאי להטיל קנס בגובה הרווח שהופק מההפרה, כך שחיסכון בעלויות ציות אינו משתלם.
האם גנרטורים חייבים בהיתר פליטה?
גנרטור בודד כמעט לעולם אינו מגיע לסף של 50 מגה-וואט הספק תרמי, אבל הסף נבחן במצטבר ברמת מקור הפליטה כולו, לפי הכושר המרבי ולא לפי ההפעלה בפועל. אתרים עם ריכוז גדול של גנרטורים, כמו חוות שרתים, עלולים לחצות אותו ולהידרש להיתר. למתקנים כאלה קיימות גם מסגרות רגולטוריות ייעודיות, ומומלץ לבחון כל אתר לגופו.
מה ההבדל בין היתר פליטה לתנאים סביבתיים ברישיון עסק?
היתר פליטה נדרש רק ממקורות בעלי פוטנציאל זיהום אוויר גבוה, אלה שמנויים בתוספת השלישית, ונקבע בהליך ארצי מול הממונה במשרד להגנת הסביבה, כולל סקרים מלאים ושיתוף ציבור. עסקים עם פוטנציאל בינוני או נמוך מוסדרים בתנאים סביבתיים במסגרת רישיון העסק, בהליך פשוט יותר. רפורמת הרישוי המשולב מאחדת בהדרגה את המסלולים למסגרת אחת מדורגת לפי רמת סיכון.
האם היתר הפליטה הקיים מתבטל עם המעבר לרישוי המשולב?
לא. היתרים קיימים ממשיכים לחול לפי הוראות המעבר של החוק החדש. החל מינואר 2027, ובהתאם ללוח זמנים ענפי שנפרס עד 2033, כל מפעל יגיש בקשה במתכונת המשולבת במועד שנקבע לענף שלו, וההיתר המשולב יחליף את ההיתרים הנפרדים. ההמלצה המעשית: לברר כבר עכשיו את שנת ההגשה של הענף ולתכנן את החידוש הבא בהתאם.