ייעוץ סביבתי לרשויות מקומיות ותאגידים עירוניים
רשות מקומית בישראל נושאת באחריות סביבתית רחבה בהרבה ממה שנהוג לחשוב: היא רשות הרישוי של עסקים בתחומה, היא מוסמכת לאכוף שורה ארוכה של חוקי סביבה, היא מחויבת לדווח על מפגעי אסבסט, והיא זו שמנהלת בפועל את משק הפסולת העירוני. ייעוץ סביבתי לרשויות נועד לתת מענה מקצועי לכל אלה: חוות דעת הנדסיות לוועדות תכנון, ניסוח תנאים סביבתיים ברישיון עסק, ניטור מפגעי ריח ורעש, תוכניות אב לפסולת וקיימות וליווי מכרזים סביבתיים. במאמר הזה נפרט מה בדיוק רשות מקומית צריכה, מה קובעת החקיקה, ומתי נכון לשכור יועץ חיצוני לצד יחידה סביבתית פנימית או איגוד ערים.
האחריות הסביבתית של הרשות המקומית: מה נכלל בה
החקיקה הסביבתית מטילה על הרשויות המקומיות תפקידים ישירים, וחלקם מוכרים פחות מפינוי אשפה וניקיון רשות הרבים. הרשות היא רשות רישוי לפי חוק רישוי עסקים, היא מוסמכת להתקין חוקי עזר בענייני רעש וריח מכוח החוק למניעת מפגעים, התשכ״א-1961, היא מחויבת להודיע באופן מיידי לממונה במשרד להגנת הסביבה על מפגע אסבסט שנודע לה עליו, והיא רשאית להפעיל מערך אכיפה סביבתית עצמאי מכוח חוק ייעודי משנת 2008. במקביל, הוועדה המקומית לתכנון ובנייה שפועלת בתחומה רשאית לדרוש מסמכים סביבתיים כתנאי לאישור תוכניות והיתרי בנייה.
| תחום | מסגרת חוקית עיקרית | מה נדרש מהרשות בפועל |
|---|---|---|
| רישוי עסקים | חוק רישוי עסקים והמפרט האחיד | ניהול הליך הרישוי, פרסום מפרט רשותי ופיקוח על עמידת עסקים בתנאים סביבתיים |
| מפגעי רעש וריח | החוק למניעת מפגעים, התשכ״א-1961, ותקנות מניעת רעש | טיפול בתלונות תושבים, מדידות, חוקי עזר מקומיים ואכיפה |
| אסבסט | החוק למניעת מפגעי אסבסט ואבק מזיק, התשע״א-2011 | דיווח מיידי לממונה על מפגע, מעקב אחר מבני ציבור ישנים והסרה באמצעות בעלי רישיון בלבד |
| פסולת | חוק שמירת הניקיון, חוקי עזר ואסטרטגיית הפסולת הלאומית | הפרדה במקור, מכרזי איסוף ופינוי, תוכנית אב ותשתיות מיחזור |
| אכיפה סביבתית | חוק הרשויות המקומיות (אכיפה סביבתית, סמכויות פקחים), התשס״ח-2008 | הסמכת פקחים, הפעלת סמכויות פיקוח והטלת קנסות שנכנסים לקופת הרשות |
| תכנון ובנייה | תקנות התכנון והבנייה (תסקירי השפעה על הסביבה), התשס״ג-2003 | בחינת מסמכים סביבתיים בתוכניות, דרישת חוות דעת סביבתית כתנאי להיתר |
יחידה סביבתית, יחידה אזורית או איגוד ערים: המבנה המוסדי
הזרוע המקצועית הסביבתית של השלטון המקומי בישראל פועלת בשלושה מודלים. הראשון הוא יחידה סביבתית עירונית, מחלקה בתוך רשות מקומית בודדת, בדרך כלל בערים גדולות. השני הוא יחידה סביבתית אזורית, שממוקמת ברשות אחת אך נותנת שירות לכמה רשויות שמממנות את הפעילות במשותף. השלישי הוא איגוד ערים לאיכות הסביבה, תאגיד סטטוטורי שמוקם בצו ומנוהל על ידי מועצה של נציגי הרשויות החברות בו.
על פי נתונים שפרסם המשרד להגנת הסביבה, פועלות בישראל עשרות יחידות סביבתיות שמכסות יחד כשלושה רבעים מהרשויות המקומיות: יחידות אזוריות שמשרתות עשרות רשויות, ועשרה איגודי ערים לאיכות הסביבה שחברות בהם למעלה ממאה רשויות, המשרתים יחד כשלושה מיליון תושבים. היחידות פועלות בהנחיה מקצועית של המשרד להגנת הסביבה ומהוות מוקד ידע מקצועי מקומי.
המשרד תומך תקציבית במערך הזה: בקול הקורא לשנים 2024-2026 הוקצו כ-110 מיליון שקלים לתמיכה ביחידות הסביבתיות ובאיגודי הערים, ובהם רכיב לפעילות שוטפת, רכיב לכוננות לאירועי חירום סביבתיים ורכיב לרכש ציוד מקצועי. תנאי הסף כוללים בין היתר מצבת כוח אדם מינימלית של ארבעה עובדים מקצועיים ביחידה. המשמעות בפועל: רשות שאין לה יחידה בהיקף כזה, ורשויות רבות נמצאות במצב הזה, נדרשת להישען על יחידה אזורית, על איגוד ערים או על ייעוץ חיצוני.
רוצים להבין מה המשמעות עבור הארגון שלכם? צוות ELM זמין לשיחת ייעוץ ראשונית.
תחומי הליבה שבהם רשות נדרשת לייעוץ סביבתי
חוות דעת סביבתיות לוועדות תכנון ובנייה
ועדה מקומית לתכנון ובנייה נתקלת שוב ושוב בתוכניות ובבקשות להיתר עם השלכות סביבתיות: מתחמי מגורים בסמוך לתעשייה, תחנות תדלוק, מתקני תשתית, מגרשים עם חשד לזיהום קרקע. תקנות התכנון והבנייה (תסקירי השפעה על הסביבה), התשס״ג-2003, מסדירות מתי נדרש תסקיר מלא, אך ברוב המקרים העירוניים הכלי הרלוונטי הוא מסמך סביבתי מצומצם יותר, והוועדה רשאית לדרוש חוות דעת סביבתית כתנאי למתן היתר. כדי לקבוע דרישות נכונות, לבדוק את המסמכים שמגישים יזמים ולתרגם אותם להוראות תוכנית אכיפות, הוועדה צריכה גורם מקצועי מטעמה. הסבר מפורט על תכולת המסמך ותהליך אישורו נמצא במדריך שלנו על נספח סביבתי לתוכנית בניין עיר.
רישוי עסקים ופיקוח סביבתי על עסקים
ברישוי עסקים הרשות המקומית היא רשות הרישוי, והמשרד להגנת הסביבה הוא נותן אישור לפריטים בעלי היבטים סביבתיים. התנאים הסביבתיים ברישיון עוסקים בשפכים תעשייתיים, פסולת, פליטות לאוויר, רעש, ריח, חומרים מסוכנים ואסבסט. לצד המפרט האחיד הארצי, כל רשות מפרסמת מפרט רשותי עם דרישות כלליות ודרישות פרטניות מעסקים בתחומה. כאן נדרש ידע כפול: ניסוח דרישות רשותיות שהן גם אכיפות וגם מידתיות, ופיקוח שוטף על עמידת עסקים בתנאים. יועץ סביבתי מסייע לרשות לבנות מפרט רשותי מקצועי, לתעדף עסקים לביקורת לפי סיכון ולגבש ממצאים שיעמדו בביקורת משפטית. על הצד של העסק עצמו כתבנו בהרחבה במדריך על תנאים סביבתיים ברישיון עסק.
ניטור מפגעים: ריח, רעש ואסבסט
תלונות תושבים על ריח ורעש הן אחד העומסים השוטפים הגדולים על כל רשות. החוק למניעת מפגעים אוסר גרימת רעש או ריח חזקים או בלתי סבירים, ותקנות מניעת רעש קובעות איסורים ומגבלות שעות לפעולות מרעישות באזורי מגורים. הקושי המעשי הוא הוכחה: קביעת אי-סבירות של ריח או רעש דורשת מדידות מכשירניות, סקרים בשטח ומתודולוגיה מקובלת, אחרת התיק לא יחזיק באכיפה. בדיוק לשם כך רשויות נעזרות בגורם מקצועי שמבצע מדידות רעש מוסמכות וסקרי ריח, כפי שפירטנו במדריך על מטרדי ריח ורעש מתעשייה. בתחום האסבסט התמונה מחמירה יותר: החוק למניעת מפגעי אסבסט ואבק מזיק, התשע״א-2011, מחייב רשות מקומית שנודע לה על מפגע אסבסט בתחומה להודיע על כך לממונה באופן מיידי, וכל עבודת אסבסט מותרת רק לבעלי רישיון עיסוק. מבני ציבור ותיקים, מחסנים וגגות ישנים בתחום הרשות מחייבים מיפוי מסודר, ולעיתים גם הסרה מבוקרת, כמפורט במדריך על סקר אסבסט והסרת אסבסט.
תוכניות אב לפסולת ולקיימות
האסטרטגיה הלאומית למשק הפסולת לשנים 2021-2030 הציבה יעדים שמונחתים בסוף על הרשויות: העברת כמחצית מהפסולת העירונית למיחזור עד 2030, ירידה לכ-20 אחוזי הטמנה בלבד, הפסקת הטמנה של פסולת שלא עברה טיפול, והפרדה במקור של פסולת אורגנית לצד זרם אריזות וזרם שארית. עבור רשות מקומית זה מתורגם לשאלות תקציביות ותפעוליות כבדות: כמה פחים ובאילו זרמים, איפה מקימים מרכזי מיחזור, איך בנוי חוזה הפינוי, ומה עלות ההטמנה החזויה כשהיטל ההטמנה מתעדכן. תוכנית אב לפסולת היא הכלי שמסדר את זה: אפיון כמויות והרכב הפסולת ברשות, בחינת חלופות טיפול, תוכנית פריסת תשתיות ותחשיב כלכלי רב-שנתי. תוכניות אב לקיימות ולאנרגיה מרחיבות את אותה מתודולוגיה לתחומי התייעלות אנרגטית, צל ועצים, היערכות לשינויי אקלים וחינוך סביבתי.
ליווי מכרזים סביבתיים
חלק גדול מהכסף הסביבתי של רשות עובר דרך מכרזים: איסוף ופינוי פסולת וגזם, טיאוט, הפעלת מרכזי מיחזור, סקרי אסבסט, שיקום מפגעים. מכרז סביבתי מנוסח גרוע עולה ביוקר, בין אם בהצעות מחיר מנופחות בגלל אי-ודאות, בין אם בספק שזכה בזול ולא מסוגל לעמוד ברמת השירות. ליווי מקצועי של מכרז כולל הגדרת מפרט טכני נכון, בניית אומדן מבוסס נתונים, קביעת מדדי רמת שירות ומנגנוני בקרה, בדיקה מקצועית של ההצעות ותמיכה בוועדת המכרזים בשאלות הבהרה. בתאגידים עירוניים, כמו חברות כלכליות ותאגידי מים וביוב, הצורך דומה: התאגיד מחויב באותה רגולציה סביבתית, ולעיתים מנהל בעצמו פרויקטים הנדסיים עם היבטי שפכים, קרקע ופסולת.
אכיפה סביבתית עירונית: החוק משנת 2008 הלכה למעשה
חוק הרשויות המקומיות (אכיפה סביבתית, סמכויות פקחים), התשס״ח-2008, הוא נקודת מפנה בסמכויות הרשות. החוק מאפשר לראש הרשות להסמיך פקחים מקרב עובדי הרשות לאכיפת רשימה ארוכה של חיקוקי סביבה המנויים בתוספת לחוק, ובהם חוק שמירת הניקיון, החוק למניעת מפגעים, חוק החומרים המסוכנים, חוקי המיחזור והאריזות, חוק הפיקדון על מכלי משקה, חוק שמירת הסביבה החופית ועוד. ההסמכה מותנית בשלושה תנאים: המשטרה הודיעה שאין לה התנגדות מטעמי ביטחון הציבור, הפקח עבר הכשרה מתאימה בתחום הסמכויות, והוא עומד בתנאי כשירות שקבע השר.
פקח מוסמך רשאי לדרוש הזדהות, לערוך בדיקות ומדידות, ליטול דוגמאות, להיכנס למקומות (לבית מגורים רק בצו בית משפט) ואף לעכב אדם שמסרב להזדהות עד הגעת שוטר. עבירות על החיקוקים שבתוספת נקבעו כעבירות קנס, והחוק קובע במפורש שקנס שהטיל פקח או שהוטל בבית משפט בהליך כזה משולם לקופת הרשות המקומית. כלומר, מערך אכיפה סביבתית עירוני איננו רק כלי הרתעה אלא גם מנגנון שמממן חלק מעצמו. לשם המחשה, השלכת פסולת בניין בשטח ציבורי מרכב מסחרי היא עבירת קנס שסכומה נע בין 1,500 ל-8,000 שקלים, בהתאם לנסיבות ולזהות המשליך, יחיד או תאגיד.
בפועל, הפעלת המערך דורשת תשתית מקצועית שרשויות רבות מתקשות להקים לבד: נהלי פיקוח, תיעוד ראייתי תקין, שרשרת משמורת לדגימות, תיאום עם התביעה העירונית והכרעה מושכלת מתי מסתפקים בהתראה ומתי מגישים כתב אישום. יועץ סביבתי מנוסה בונה עם הרשות את תוכנית האכיפה, מתעדף מוקדי מפגעים ומספק את הגיבוי ההנדסי לתיקים. על מדרג הסנקציות בדין הסביבתי הרחבנו במאמר על אכיפה סביבתית ועיצומים כספיים.
יועץ חיצוני או יחידה פנימית: איך מחליטים
השאלה איננה או-או. גם רשות עם יחידה סביבתית חזקה נעזרת ביועצים חיצוניים, והשאלה הנכונה היא מה מחזיקים בפנים ומה קונים בחוץ. כלל אצבע שעובד ברוב הרשויות:
- בפנים: פונקציות שוטפות שדורשות נוכחות יומיומית והיכרות עם השטח: טיפול בפניות תושבים, פיקוח שגרתי על עסקים, נציגות בוועדות, חינוך סביבתי, ריכוז נתונים.
- בחוץ: מומחיות נקודתית שאין הצדקה להעסיק במשרה מלאה: מדידות רעש מוסמכות, סקרי ריח, סקרי אסבסט וקרקע, חוות דעת הידרולוגיות, מודלים של פיזור מזהמים, תחשיבים כלכליים למכרזים.
- בחוץ גם: פרויקטים תחומים בזמן: תוכנית אב לפסולת, מפרט רשותי לרישוי עסקים, הקמת מערך אכיפה, ליווי תוכנית מתאר.
שיקולים נוספים: גודל הרשות ותקציבה (תנאי התמיכה של המשרד מחייבים יחידה של ארבעה עובדים מקצועיים לפחות, סף שרשויות קטנות לא עוברות), קיומו של איגוד ערים פעיל באזור שמספק חלק מהשירותים, והיקף התעשייה והתשתיות בתחום הרשות. רשות עם אזור תעשייה פעיל, שדות סולאריים או מתקני תשתית תזדקק לעומק הנדסי שגם יחידה סביבתית טובה לא מחזיקה. חשוב גם לזכור שיועץ חיצוני נותן לרשות שכבת הגנה מקצועית: חוות דעת חתומה של גורם מוסמך עומדת טוב יותר בערר, בעתירה או בהליך פלילי מאשר עמדה פנימית ללא גיבוי מדיד.
מבט קדימה: הרישוי הסביבתי המשולב
חוק הרישוי הסביבתי המשולב, שנכנס לתוקף בהדרגה החל מ-2027, מאחד עבור מפעלים בעלי השפעה סביבתית משמעותית כמה היתרים סביבתיים להיתר אחד מול המשרד להגנת הסביבה. עבור רשויות מקומיות המשמעות כפולה: ראשית, מפעלים בתחומן יעברו בהדרגה למשטר רישוי חדש, והרשות תצטרך להבין את הממשק בין ההיתר המשולב לבין רישיון העסק והתנאים המקומיים. שנית, תשומת הלב הרגולטורית הארצית תתמקד במפעלים הגדולים, והאחריות בשטח על העסקים הקטנים והבינוניים, שהם רוב מוחלט של העסקים בכל רשות, תישאר בעיקרה מקומית. רשות שתגיע מוכנה, עם מפרט רשותי מעודכן ומערך פיקוח מתפקד, תעבור את המעבר בצורה חלקה יותר.
איך ELM מלווה רשויות מקומיות ותאגידים עירוניים
ELM מלווה רשויות מקומיות, איגודי ערים ותאגידים עירוניים בכל שרשרת העבודה הסביבתית: חוות דעת סביבתיות לוועדות תכנון ובדיקת מסמכים סביבתיים של יזמים, בניית מפרטים רשותיים ותוכניות פיקוח לרישוי עסקים, ניטור ומדידות של מפגעי ריח ורעש, מיפוי וליווי טיפול באסבסט, הכנת תוכניות אב לפסולת ולקיימות וליווי מכרזים סביבתיים משלב האומדן ועד בחינת ההצעות. הגישה שלנו משלבת עומק הנדסי עם הבנת האילוצים התקציביים והפוליטיים של השלטון המקומי: המלצה שאי אפשר לתקצב ולבצע איננה המלצה. פרטים נוספים על מערך השירותים בעמוד ניהול ופיקוח סביבתי.
שאלות ותשובות
מה עושה יחידה סביבתית ברשות מקומית?
יחידה סביבתית היא הזרוע המקצועית של הרשות בנושאי סביבה: היא מטפלת בפניות תושבים על מפגעים, נותנת חוות דעת לרישוי עסקים ולוועדת התכנון, מרכזת את תחומי הפסולת והמיחזור, מלווה אכיפה סביבתית ומובילה חינוך וקיימות. היחידות פועלות בהנחיה מקצועית של המשרד להגנת הסביבה ונהנות מתמיכה תקציבית שלו, בכפוף לתנאי סף ובהם מצבת כוח אדם מקצועית מינימלית.
מה ההבדל בין יחידה סביבתית לאיגוד ערים לאיכות הסביבה?
יחידה סביבתית היא מחלקה בתוך רשות מקומית, עירונית או אזורית, ואילו איגוד ערים לאיכות הסביבה הוא תאגיד סטטוטורי נפרד שמוקם בצו ומנוהל על ידי מועצה של נציגי הרשויות החברות בו. איגוד משרת בדרך כלל עשרות רשויות באזור שלם, מעסיק צוות מקצועי רחב יותר ויכול לשאת שירותים שרשות בודדת לא מסוגלת להחזיק, כמו ניטור אוויר רציף או מערך תגובה לאירועי חומרים מסוכנים.
אילו סמכויות אכיפה סביבתית יש לפקח עירוני?
מכוח חוק הרשויות המקומיות (אכיפה סביבתית, סמכויות פקחים), התשס״ח-2008, פקח שהוסמך כדין רשאי לדרוש הזדהות, לערוך בדיקות ומדידות, ליטול דוגמאות, להיכנס למקומות (לבית מגורים רק בצו שיפוטי) ולעכב מסרב עד הגעת שוטר. עבירות על חוקי הסביבה שבתוספת לחוק הן עבירות קנס, והקנסות משולמים לקופת הרשות המקומית. ההסמכה מותנית באי-התנגדות המשטרה, בהכשרה מתאימה ובתנאי כשירות.
האם רשות מקומית חייבת להעסיק יועץ סביבתי?
אין חובה חוקית ישירה להעסיק יועץ, אבל יש שורת חובות שאי אפשר לקיים בלי גורם מקצועי: פיקוח סביבתי על עסקים טעוני רישוי, טיפול מבוסס מדידות בתלונות רעש וריח, דיווח וטיפול במפגעי אסבסט ובחינת מסמכים סביבתיים בוועדת התכנון. רשות שאין לה יחידה סביבתית בהיקף מספק, או שנדרשת למומחיות נקודתית כמו מדידות רעש או סקרי קרקע, נשענת בפועל על ייעוץ חיצוני או על איגוד ערים.
מי אחראי לטיפול במפגע אסבסט בשטח הרשות?
האחריות הראשונית לתחזוקה ולמניעת מפגע מוטלת על בעל הנכס או המחזיק בו, אך החוק למניעת מפגעי אסבסט ואבק מזיק, התשע״א-2011, קובע שרשות מקומית שנודע לה על מפגע אסבסט בתחומה חייבת להודיע על כך לממונה במשרד להגנת הסביבה באופן מיידי. כל עבודת פירוק או הסרה מותרת רק לבעלי רישיון עוסק באסבסט. לגבי מבני ציבור בבעלות הרשות, האחריות היא של הרשות עצמה, ולכן מיפוי יזום של מבנים ותיקים הוא צעד מתבקש.
מה נדרש מרשות מקומית בתחום הפסולת לקראת 2030?
האסטרטגיה הלאומית למשק הפסולת הציבה יעדים לשנת 2030, ובהם העברת כמחצית מהפסולת למיחזור, ירידה לכ-20 אחוזי הטמנה והפסקת הטמנה של פסולת שלא עברה טיפול, לצד הפרדה במקור של פסולת אורגנית. עבור הרשות זה אומר היערכות תשתיתית וחוזית: זרמי איסוף נפרדים, מכרזי פינוי מותאמים, תשתיות מיחזור ותחשיב כלכלי רב-שנתי. תוכנית אב לפסולת היא הכלי המקובל לתכנן את המעבר.