אחריות יצרן מורחבת
אחריות יצרן מורחבת (Extended Producer Responsibility, בקיצור EPR) היא עיקרון רגולטורי שמטיל על יצרנים ויבואנים את האחריות ואת העלות של הטיפול בפסולת הנוצרת מהמוצרים שלהם, גם לאחר שהמוצר נמכר ויצא מידיהם. בישראל העיקרון מיושם בארבעה חוקים מרכזיים: חוק האריזות, חוק הפיקדון על מכלי משקה, חוק פסולת אלקטרונית וחוק הצמיגים. כל אחד מהם קובע יעדי מיחזור מחייבים, חובות רישום ודיווח, ומנגנוני אכיפה שכוללים עיצומים כספיים ואף אחריות פלילית של נושאי משרה.
מהי אחריות יצרן מורחבת ולמה היא קיימת
הרעיון פשוט: מי שמכניס מוצר לשוק צריך לשאת גם בעלות הסביבתית שלו בסוף חייו. במקום שהציבור והרשויות המקומיות יממנו את האיסוף, המיון והמיחזור, העלות מופנמת במחיר המוצר, והיצרן או היבואן מחויבים לממן ולארגן את הטיפול בפסולת. המודל נולד באירופה בשנות התשעים, ומאז אומץ ברוב מדינות ה-OECD. בישראל הוא נכנס לראשונה בחוק הצמיגים בשנת 2007, והתרחב משמעותית מאז 2011.
המנגנון המרכזי ברוב החוקים הוא גוף יישום מוכר: תאגיד שקיבל הכרה מהמשרד להגנת הסביבה, והיצרנים והיבואנים מתקשרים איתו בחוזה ומשלמים לו דמי טיפול לפי כמות וסוג החומרים שהכניסו לשוק. הגוף המוכר מקים ומתפעל את מערך האיסוף והמיחזור, מדווח לרגולטור ונושא באחריות לעמידה ביעדים. במשרד להגנת הסביבה פועל אגף ייעודי ליישום חוקי אחריות יצרן, שמרכז את הפיקוח על כלל החוקים בתחום. הרקע הרחב יותר לכל אלה הוא המעבר לכלכלה מעגלית, ומי שרוצה להבין את התמונה המלאה של ניהול פסולת תעשייתית ימצא הרחבה במאמר על פסולת תעשייתית וכלכלה מעגלית.
חוק האריזות: יעד מיחזור של 60% וחובת התקשרות עם גוף מוכר
החוק להסדרת הטיפול באריזות, התשע"א-2011, חל על יצרנים ויבואנים של מוצרים ארוזים ושל אריזות שירות (אריזות שנמסרות ללקוח בנקודת המכירה, כמו שקיות וכלים חד פעמיים ממזון מוכן). העיקרון: היצרן או היבואן אחראי למיחזור פסולת האריזות שנוצרת מהמוצרים שהוא מוכר בישראל.
היעד הכללי הקבוע בחוק: מיחזור של לפחות 60% ממשקל האריזות החד פעמיות שהיצרן או היבואן מכר באותה שנה, לצד יעדים ספציפיים לפי סוגי חומר. בפועל, הדרך היחידה לעמוד בחובות היא התקשרות עם גוף מוכר ותשלום דמי טיפול הנגזרים ממשקל האריזות ומסוג החומר.
החובות הנלוות משמעותיות לא פחות: ניהול רישום מלא של האריזות שנמכרו, משקלן וסוגי החומרים, הגשת דוח חצי שנתי (לתקופות ינואר עד יוני ויולי עד דצמבר) ודוח שנתי מסכם. החוק כולל גם הוראה חריגה בנוף הרגולטורי: קנס או עיצום כספי שהוטל על גוף מוכר ולא שולם על ידו ניתן לגבייה מהיצרנים והיבואנים שהיו קשורים איתו בחוזה במועד ההפרה. כלומר, האחריות אינה נעצרת בחתימה על חוזה ההתקשרות.
בסוף 2025 פורסם להערות הציבור תזכיר חוק לרפורמה מקיפה: פתיחת השוק לתחרות בין כמה גופים מוכרים במקביל תחת מנגנון תיאום ובקרה, הקמת מרשם מקוון ופומבי של יצרנים ויבואנים שבלעדיו המכס לא ישחרר טובין מיובאים, העלאה הדרגתית של יעדי המיחזור עד 2033 בהתאמה לסטנדרטים אירופיים, ודרישה שלפחות 50% מפסולת האריזות הממוחזרת תגיע מהמגזר הביתי. מטרה מוצהרת נוספת: צמצום תופעת ה"טרמפיסטים", יצרנים ויבואנים שנהנים מהמערך מבלי לשאת בעלויותיו.
רוצים להבין מה המשמעות עבור הארגון שלכם? צוות ELM זמין לשיחת ייעוץ ראשונית.
חוק הפיקדון: מהבקבוק הקטן ועד המכל הגדול
חוק הפיקדון על מכלי משקה, התשנ"ט-1999, נכנס לתוקף באוקטובר 2001 והחיל פיקדון על מכלי משקה בנפח 100 מיליליטר עד 1.5 ליטר. הצרכן משלם את הפיקדון בקנייה ומקבל אותו בחזרה בהחזרת המכל. גובה הפיקדון כיום: 30 אגורות למכל.
בדצמבר 2021 נכנסה לתוקף ההרחבה המשמעותית ביותר בתולדות החוק: הפיקדון הוחל גם על מכלי משקה גדולים, בנפח 1.5 עד 5 ליטר, מכל סוגי החומרים (פלסטיק, זכוכית ומתכת), למעט מכלי חלב ומוצריו שנותרו פטורים. ההרחבה הגיעה לאחר שמנגנון היעדים הוולונטרי למכלים הגדולים כשל: על פי דוח מבקר המדינה, שיעורי המיחזור בפועל עמדו על 43% בשנת 2016 ו-54% בשנת 2017, הרחק מהיעד שנקבע.
יעדי החוק כפולים: יעד איסוף שנתי של לפחות 73% מהמכלים שנמכרו (וממוצע דו שנתי של 77%), ויעד מיחזור של 90% מהמכלים שנאספו. יצרנים ויבואנים חייבים לגבות את הפיקדון, להשיב אותו, לתפעל מערך איסוף ולדווח למשרד להגנת הסביבה. אי עמידה ביעדים חושפת כל יצרן ויבואן לעיצומים כספיים בגובה עשרות אלפי שקלים. בשנים האחרונות מקודם תיקון שיחליף את יעד האיסוף הדו שנתי ביעדים שנתיים מדורגים שיטפסו עד 90% מכלל המכלים הנמכרים.
חוק פסולת אלקטרונית: ציוד חשמלי, אלקטרוני וסוללות
החוק לטיפול סביבתי בציוד חשמלי ואלקטרוני ובסוללות, התשע"ב-2012, מטיל אחריות יצרן מורחבת על כל מי שמייצר או מייבא ציוד חשמלי ואלקטרוני או סוללות ומצברים לשוק הישראלי. יעד המיחזור המרכזי, שהגיע לערכו המרבי בתחילת 2021 לאחר עלייה מדורגת: מיחזור מוכר של 50% ממשקל הציוד שנמכר באותה שנה. לסוללות ומצברים נקבעו יעדים לפי סוג: 30% לעופרת, 35% לניקל קדמיום ו-25% ליתר הסוגים.
הדרך המעשית לעמידה בחובות היא התקשרות עם גוף יישום מוכר, מימון פעילותו באמצעות דמי טיפול ודיווח שוטף. אבל החוק לא עוצר ביצרנים וביבואנים: גם משווקים חייבים. חנות שמוכרת ציוד אלקטרוני חייבת לאפשר לקונה למסור מוצר ישן דומה ללא תשלום בעת רכישת מוצר חדש (עיקרון "ישן תמורת חדש"), משווקי סוללות חייבים להציב מכלי איסוף בנקודות המכירה, והפסולת חייבת להיות מאוחסנת על משטח אטום ובנפרד מפסולת אחרת עד לפינוי. חשוב להבחין: למשווק אין יעדי מיחזור ואין חובת דיווח למשרד, אך יש לו חובות קבלה, אחסון ורישום.
חלק מהציוד האלקטרוני, ובעיקר סוללות ומצברים, מכיל רכיבים מסוכנים, ולכן ניהולו משיק לתחום שלם של רגולציה נפרדת. מי שמטפל בזרמים כאלה במפעל צריך להכיר גם את הכללים לניהול פסולת מסוכנת בתעשייה, שכן פריט שהתחיל כמוצר צריכה יכול בסוף חייו להיות מסווג כפסולת מסוכנת לכל דבר.
חוק הצמיגים: החלוץ של אחריות היצרן בישראל
החוק לסילוק ולמיחזור צמיגים, התשס"ז-2007, היה חוק אחריות היצרן הראשון בישראל. הוא מחייב יצרנים ויבואנים של צמיגים, לרבות הסדרים ייעודיים ליבואני כלי רכב שהצמיגים מגיעים עליהם, לאסוף ולמחזר צמיגים משומשים בשיעורים שעלו בהדרגה: לפחות 50% עד אמצע 2009, לפחות 70% עד אמצע 2011, ועד לשיעור המרבי של 85% מדי שנה החל משנת 2013.
שלוש חובות נלוות מייחדות את החוק: דיווח שנתי לממונה במשרד להגנת הסביבה בתוך 60 יום מתום השנה, הפקדת ערבות להבטחת קיום החובות, ואיסור גורף על הטמנת צמיגים, שלמים, חתוכים או גרוסים, שנכנס לתוקף ביולי 2013. למרות ותק החוק, פרסומים מקצועיים בתחום דיווחו לאורך השנים כי שיעור ניכר מהיבואנים אינו עומד במלוא דרישות החוק, מה שהופך את התחום ליעד אכיפה מתמשך.
ארבעת החוקים במבט אחד
| חוק | שנה | זרם הפסולת | יעד מרכזי | מנגנון עיקרי |
|---|---|---|---|---|
| חוק הצמיגים | 2007 | צמיגים משומשים | 85% איסוף ומיחזור מ-2013 | חובה ישירה + ערבות |
| חוק האריזות | 2011 | אריזות מוצרים ואריזות שירות | 60% מיחזור ממשקל האריזות | התקשרות עם גוף מוכר |
| חוק פסולת אלקטרונית | 2012 | ציוד חשמלי, אלקטרוני וסוללות | 50% מיחזור ממשקל המכירות | גוף יישום מוכר + חובות משווק |
| חוק הפיקדון | 1999 (הרחבה 2021) | מכלי משקה 100 מ"ל עד 5 ליטר | איסוף 73% ומעלה, מיחזור 90% מהנאסף | פיקדון של 30 אגורות |
מה נדרש מיצרן או יבואן בפועל
השלב הראשון הוא מיפוי: אילו חוקים חלים על העסק. חברה אחת יכולה להיות כפופה לכמה חוקים במקביל. יבואן מכשירי חשמל, למשל, חייב גם לפי חוק פסולת אלקטרונית (המכשיר עצמו והסוללות), וגם לפי חוק האריזות (הקרטון, הקלקר והניילון שעוטפים את המכשיר). יבואן משקאות חייב לפי חוק הפיקדון וגם לפי חוק האריזות על אריזות שאינן מכלי משקה.
- מיפוי חבויות: זיהוי כל זרמי המוצרים והאריזות שהעסק מכניס לשוק, לפי הגדרות החוק ולא לפי אינטואיציה. אריזות שירות, אריזות משניות ואריזות הובלה נכללות אף הן.
- התקשרות: חתימת חוזה עם גוף מוכר או גוף יישום מוכר בכל תחום רלוונטי, ותשלום דמי טיפול לפי הכמויות בפועל.
- רישום שוטף: תיעוד משקלים, סוגי חומרים וכמויות של כל מה שנמכר. זו התשתית לדיווחים, והיא הדבר הראשון שנבדק בביקורת.
- דיווח במועד: דוחות חצי שנתיים ושנתיים לפי כל חוק, בפורמטים שקובע המשרד להגנת הסביבה.
- ערבויות ובטוחות: בחוק הצמיגים נדרשת הפקדת ערבות להבטחת קיום החובות.
הטעויות הנפוצות שאנחנו פוגשים: יבואנים קטנים שמניחים שהחוק לא חל עליהם (ברוב החוקים אין סף כניסה משמעותי), התעלמות מאריזות שירות ומאריזות הובלה, אי הכללת יבוא מקוון ישיר, ורישום משקלים חלקי שמתגלה כפער בביקורת. עסק שמחזיק רישיון עסק צריך לזכור שגם תנאים סביבתיים ברישיון העסק יכולים לכלול דרישות ניהול פסולת שמצטרפות לחובות אחריות היצרן.
אכיפה וסיכונים: עיצומים, ביקורות עומק ותביעות ייצוגיות
האכיפה בחוקי אחריות היצרן פועלת בשלושה מסלולים במקביל. הראשון: עיצומים כספיים מנהליים שהמשרד להגנת הסביבה מוסמך להטיל על הפרות מוגדרות, ובראשן אי התקשרות עם גוף מוכר ואי עמידה ביעדים. קיימות תקנות המאפשרות הפחתת סכומי עיצומים ופריסת תשלומים במקרים מסוימים, אך נקודת המוצא היא סכומים משמעותיים, ובחוק הפיקדון מדובר בעיצומים של עשרות אלפי שקלים לכל יצרן או יבואן שלא עמד ביעד.
המסלול השני: אכיפה פלילית. הפרת חובות מרכזיות מהווה עבירה, והחוקים כוללים אחריות נושאי משרה, כלומר מנהל בתאגיד חייב לפקח ולנקוט אמצעים סבירים למניעת ההפרה, אחרת הוא חשוף אישית. המסלול השלישי, שהתעצם בשנים האחרונות: אכיפה אזרחית ותביעות ייצוגיות. הוגשו תביעות ייצוגיות נגד עשרות חברות בטענה להפרת חוק האריזות וחוק פסולת אלקטרונית, כך שגם מי שחמק מעין הרגולטור חשוף לתביעה פרטית.
בשנת 2025 הודיע המשרד להגנת הסביבה על מהלך ביקורות עומק אצל יצרנים, יבואנים וקמעונאים החייבים לפי חוקי אחריות היצרן, מהלך שמסמן עליית מדרגה באכיפה היזומה. ההיערכות הנכונה היא ביקורת פנימית מקדימה: בדיקת התאמה בין הדיווחים לרישומים בפועל לפני שהרגולטור עושה זאת. סקירה רחבה של כלי האכיפה הסביבתית, כולל מדרג העיצומים והסנקציות, מופיעה במאמר על אכיפה סביבתית ועיצומים כספיים.
מגמות: לאן מתרחבת אחריות היצרן
שלוש מגמות ברורות מסתמנות. הראשונה, החמרה בחוקים הקיימים: תזכיר רפורמת האריזות מעלה יעדים בהדרגה עד 2033 ופותח את השוק לתחרות, ובחוק הפיקדון מקודמים יעדי איסוף מדורגים שיגיעו ל-90%. השנייה, סגירת פרצות אכיפה: מרשם יצרנים ויבואנים פומבי, חסימת שחרור טובין במכס ליבואנים לא רשומים, והחלת חובות על מכירה מקוונת, כולל הצעות שלפיהן משווק מקוון יקבל פסולת אלקטרונית באותו מנגנון שבו הוא מספק את המוצר.
השלישית, זרמים חדשים: האסטרטגיה הלאומית למשק הפסולת לשנים 2021 עד 2030, שמציבה יעד של מעבר לכלכלה מעגלית עד 2050, ממליצה לבחון אחריות יצרן מורחבת על זרמי פסולת נוספים, ובהם טקסטיל ותרופות. באיחוד האירופי כבר מקודמת חובת אחריות יצרן על טקסטיל, והרגולציה הישראלית נוטה לאמץ עקרונות אירופיים בפער של כמה שנים. בתחום פסולת הבניין מקודמת חקיקה להסדרת השוק, אם כי במתכונת של הסדרת מובילים ואתרי קצה ולא של אחריות יצרן קלאסית. במקביל, רפורמת הרישוי הסביבתי המשולב, שנכנסת לתוקף בהדרגה החל מ-2027, מאחדת את ההיתרים הסביבתיים של מפעלים לרישיון אחד. חובות אחריות היצרן נשארות מסלול נפרד, אך מפעל שנערך לרישוי משולב צריך לוודא שגם תחום זה מכוסה בתמונת הציות הכוללת שלו. פרטים על הרפורמה במדריך על רישוי סביבתי משולב.
איך ELM מלווה יצרנים ויבואנים
ELM, חברת הנדסה סביבתית הפועלת משנת 2014, מלווה יצרנים, יבואנים ומפעלים בכל שרשרת הציות של חוקי אחריות היצרן: מיפוי החבויות לפי קווי המוצרים בפועל, ליווי ההתקשרות מול גופי היישום, בניית מערך רישום ודיווח שיעמוד בביקורת, היערכות לביקורות עומק של המשרד להגנת הסביבה וטיפול בממצאים. הליווי משתלב עם שירותי החברה בתחום מיחזור פסולת וניהול סביבתי שוטף, מתוך גישה של איזון בין דרישות הרגולציה לאילוצים התפעוליים והעסקיים של הארגון.
שאלות ותשובות
מי חייב לפי חוק האריזות?
כל יצרן וכל יבואן של מוצרים ארוזים הנמכרים בישראל, וכן עסקים שמוסרים אריזות שירות ללקוח בנקודת המכירה, כמו שקיות ואריזות מזון מוכן. החובה אינה תלויה בגודל העסק, ולכן גם יבואנים קטנים נדרשים להתקשר עם גוף מוכר, לשלם דמי טיפול לפי משקל וסוג האריזות, לנהל רישום ולהגיש דוחות חצי שנתיים ושנתיים. ההנחה הרווחת שעסק קטן פטור היא אחת הטעויות הנפוצות בתחום.
מה ההבדל בין גוף מוכר לגוף יישום מוכר?
שני המונחים מתארים את אותו רעיון בחוקים שונים: תאגיד שקיבל הכרה מהמשרד להגנת הסביבה לקיים את חובות היצרנים והיבואנים עבורם. בחוק האריזות המונח הוא גוף מוכר, ובחוק פסולת אלקטרונית גוף יישום מוכר. היצרן או היבואן מתקשר עם הגוף בחוזה ומשלם דמי טיפול, והגוף מתפעל את מערך האיסוף והמיחזור ומדווח לרגולטור. חשוב לדעת: ההתקשרות אינה מנתקת את האחריות לחלוטין, ובחוק האריזות אף ניתן לגבות עיצום שלא שולם על ידי הגוף המוכר מהיצרנים הקשורים אליו.
מה הסיכון למי שלא מתקשר עם גוף מוכר או לא עומד ביעדים?
שלושה מסלולי חשיפה במקביל: עיצומים כספיים מנהליים שהמשרד להגנת הסביבה מטיל ישירות, אחריות פלילית על ההפרות המרכזיות כולל אחריות אישית של נושאי משרה שלא פיקחו, ותביעות ייצוגיות מצד גורמים פרטיים. בשנים האחרונות הוגשו תביעות ייצוגיות נגד עשרות חברות בגין הפרת חוק האריזות וחוק פסולת אלקטרונית, והמשרד הודיע על ביקורות עומק יזומות אצל יצרנים, יבואנים וקמעונאים.
על אילו מכלים חל חוק הפיקדון היום?
על מכלי משקה בנפח 100 מיליליטר עד 5 ליטר, מפלסטיק, זכוכית ומתכת, בפיקדון של 30 אגורות למכל. המכלים הקטנים (עד 1.5 ליטר) כלולים מאז כניסת החוק לתוקף באוקטובר 2001, והמכלים הגדולים (1.5 עד 5 ליטר) נוספו בהרחבה שנכנסה לתוקף בדצמבר 2021. מכלי חלב ומוצריו נותרו פטורים. יצרנים ויבואנים חייבים לגבות את הפיקדון, להשיבו למחזיר, לעמוד ביעדי איסוף ומיחזור ולדווח למשרד להגנת הסביבה.
האם חנות שמוכרת מוצרי חשמל חייבת לקבל מכשיר ישן?
כן. לפי חוק פסולת אלקטרונית, משווק שמוכר ציוד חשמלי או אלקטרוני חייב לאפשר לקונה למסור פסולת ציוד מסוג דומה, בכמות ובמשקל דומים, ללא תשלום, בעת רכישת מוצר חדש. זהו עיקרון ישן תמורת חדש. משווקי סוללות חייבים בנוסף להציב מכלי איסוף בנקודות המכירה. למשווק אין יעדי מיחזור וחובת דיווח כמו ליצרן וליבואן, אך יש לו חובות קבלה, אחסון נפרד על משטח אטום ורישום.
האם צפויה אחריות יצרן מורחבת על טקסטיל ופסולת בנייה בישראל?
עדיין לא כחובה מחייבת, אבל הכיוון מסתמן. האסטרטגיה הלאומית למשק הפסולת לשנים 2021 עד 2030 ממליצה לבחון אחריות יצרן על זרמים נוספים ובהם טקסטיל ותרופות, ובאיחוד האירופי כבר מקודמת חובת אחריות יצרן על טקסטיל. הרגולציה הישראלית נוטה לאמץ עקרונות אירופיים בפער של כמה שנים. בפסולת בניין מקודמת חקיקה להסדרת השוק, אך במתכונת של הסדרת מובילים ואתרי קצה ולא אחריות יצרן קלאסית. יצרנים ויבואנים בתחומים אלה מוטב שיעקבו אחר תזכירי החקיקה.